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Los estudios de impacto en líena de mira

15 September 2005

1 Resumen

“Es preciso acabar con el casi monopolio que detiene el Banco Mundial (y las otras multilaterales) sobre los detalles de la reforma de pensiones, la privatización de los sistemas de agua, el sistema ideal para seguros de depósitos bancarios, y tantos otros temas esenciales relacionados con la reforma económica y social. El Banco debería intervenir menos en el diseño de políticas”, Nancy Birdsall, Directora del Centro para el Desarrollo Mundial.

Hace demasiado tiempo que las políticas de los países en desarrollo se basan sobre las prioridades de los donantes externos. Muchos estudios han confirmado que estas han sido a menudo desacertadas o inoperables. Los años de ajustamiento estructural del Banco Mundial y del FMI establecieron políticas que dejaron los pobres y vulnerables aún más pobres y vulnerables. Pero supuestamente esto ha cambiado.

El Banco y el Fondo han reconocido que las políticas deberían basarse en realidades, y están desarrollando instrumentos y métodos para analizar que políticas son necesarias para reducir la pobreza. El análisis de los impactos sobre la pobreza y lo social (AIPS), instaurado en los cuatro últimos años, es uno de esos medios. Es importante porque puede contribuir a que las reformas sean mejor diseñadas, a reforzar las instituciones nacionales, y hacer que las políticas tengan mas posibilidades de ser implementadas. Parte de tales resultados depende, sin embargo, de si el análisis se hace de manera abierta e inclusiva.

Tanto el Banco como el Fondo, en sus relaciones con países en desarrollo, se han comprometido con principios de participación y propiedad nacional. También se han comprometido a que sus recomendaciones de políticas sean basadas en análisis de los impactos potenciales de las reformas.

Pero si bien se han comprometido, esto no se esta traduciendo en acciones.

Las pruebas que Eurodad ha reunido para este informe ponen en duda el hecho que el Banco y el Fondo estén realmente alejándose de políticas basadas en ideologías para recomendaciones de políticas basadas en realidades. Hemos descubierto que los AIPS se han confundido de objetivo, han sido inadecuadamente diseminados y sin resultados claros en la toma de decisiones. Existe el riesgo que los AIPS sean una simple justificación para decisiones de reformas que los IFI hayan tomado con anterioridad en sus propios programas de préstamo.

Este informe se basa en una investigación principal y en un extenso estudio de documentación, de la manera siguiente:

• 4 estudios de caso AIPS financiados por el Banco Mundial [1] en Ghana (reforma eléctrica), Nicaragua (reforma de la educación, fiscal y comercial), Malí (reforma del algodón) y Vietnam (empresas públicas y accesión a la OMC). [2]  
• Una encuesta de 65 organizaciones de sociedad civil implicadas en trabajos de políticas y asesoría. [3]
• Entrevistas con aproximadamente 25 #miembros del Banco Mundial, FMI y donantes bilaterales.

Este informe establece que:

• El Banco Mundial ha invertido recursos considerables en AIPS, pero se debe mejorar mucho la manera en que se lleva a cabo la investigación para que sea útil y efectiva.
• El FMI no ha tomado en serio el método AIPS. El pequeño equipo AIPS establecido en septiembre del 2004 tiene pocos recursos y ha producido una investigación extremamente limitada.
• La gran mayoría de grupos de sociedad civil involucrados en los debates sobre Estrategias de Reducción de la Pobreza nunca ha oído hablar de AIPS, ni por supuesto ha tenido la oportunidad de implicarse en ello. De las 65 OSC de políticas y cabildeo entrevistadas por Eurodad, sólo un cuarto había oído hablar de AIPS y sólo dos sabían como se elegían las AIPS en sus países. Esto también se vio claramente en cada estudio de caso de Eurodad.
• Muchos gobiernos de países en desarrollo empiezan a ver los AIPS como algo impuesto por los donantes, más que como algo que puede ayudarles a considerar, implementar y supervisar sus propias políticas.
• La mayoría de los AIPS sólo examina variaciones de políticas o medidas de atenuación menores, en vez de opciones de políticas diferentes. Un ejemplo es el sector de la electricidad de Ghana, cuyo estudio sólo estaba concentrado sobre tarifas de electricidad para familias pobres.
• El Banco Mundial y el FMI siguen eligiendo los temas de la mayoría de los AIPS. Esto fue el caso en Vietnam, Nicaragua y Malí, pero en Ghana ha habido un progreso, ya que se utilizaron estructuras nacionales para seleccionar que temas estudiar.
• Los marcos macroeconómicos siguen sin entrar en cuenta par los AIPS, a pesar del debate creciente sobre los impactos que tienen las políticas rigurosas del FMI sobre el crecimiento y la reducción de la pobreza. Hasta hoy, el FMI ha limitado principalmente su análisis en examinar los precios de la electricidad y del petróleo, sin cuestionar los parámetros definidos del espacio fiscal.
• En muchos casos la investigación se hizo demasiado tarde como para informar decisiones. Como ejemplos están el estudio de la accesión de Vietnam a la OMC, y el AIPS sobre la reforma fiscal en Nicaragua.
• Los estudios AIPS han sido flojos en los aspectos sociales, políticos y económicos de las reformas, con demasiado énfasis en los aspectos económicos. El AIPS sobre la reforma de la electricidad en Ghana fue el único estudio financiado por el Banco Mundial en ser dirigido por un experto en desarrollo social.
• Los AIPS son casi siempre realizados por investigadores externos. Esto desestima el conocimiento y la experiencia locales, y excluye oportunidades para cimentar las capacidades de los investigadores y de las instituciones locales. De los 7 AIPS financiados por el Banco en nuestros 4 países de estudio, sólo uno en Nicaragua tenía entre su equipo de investigación a un consultor nacional. En Malí se llevo a cabo una investigación para recoger datos, pero estos datos fueron sacados del país y analizados en Washington. El FMI no tiene infraestructura para emplear investigadores nacionales en AIPS.
• Los AIPS no han sido difundidos de manera transparente. Sólo 10 de los más de 100 AIPS financiados por el Banco Mundial están disponibles públicamente en su web. Las veces en que documentos han sido publicados, esto ha ocurrido una vez que la investigación había terminado y las decisiones de políticas habían sido tomadas. Se ha hecho poco para publicar pro-activamente (no en la Red) en idiomas locales.

Recomendaciones: 

Si se hace de una manera que aliena a sus clientes, la investigación sobre políticas posiblemente no será implementada. Para aumentar las posibilidades de que dirigentes las lleven a cabo, los investigadores se deben concentrar no sólo en la calidad del análisis, sino también en el proceso que conlleva. Los AIPS deberían concebirse por estructuras e instituciones nacionales de manera transparente, favoreciendo el debate político y creando un ímpetu de cambio. Esto ha sido incluido en los principios respetados por las agencias oficiales de desarrollo en sus Estrategias de Reducción de la Pobreza y AIPS, pero no ha sido puesto en ejecución. Por lo tanto, de momento, los AIPS y otras investigaciones nacionales no están plasmando su potencial.

El Banco Mundial, el FMI y otras agencias donantes necesitan realizar muchos cambios en cuanto a como contribuyen a las decisiones de reforma de las políticas; estos incluyen un compromiso claro del Banco Mundial y del FMI a:

• Un proceso AIPS transparente, que facilite la propiedad nacional y el dialogo en cuanto a políticas;
• Asegurar que sean consideradas opciones variadas de políticas para el diseño de reformas;
• Aumentar la capacidad analítica, y fomentar estrategias a más corto plazo, para optimizar el conocimiento y los recursos de investigación locales.

El FMI también se debe comprometer en emprender AIPS en marcos macroeconómicos, especialmente en el contexto de un aumento de los recursos de ayuda y la necesidad urgente de aumentar el financiamiento para respetar los ODM.

El resto de este informe se divide así:

• La sección dos contextualiza los AIPS y describe lo que los donantes han conseguido hasta hoy.
• La sección tres examina si el análisis facilita la implementación de políticas informadas por variadas alternativas de políticas, de una manera oportuna y basada en un análisis multidisciplinario.
• La sección cuatro se interesa en saber hasta qué punto el proceso ha sido un proceso abierto, incluyendo cuestiones como quién decide, quién realiza AIPS, y si la construcción de infraestructura y publicación son partes integrantes del proyecto.
• La sección cinco mira hacia el futuro a las perspectivas de análisis de políticas.
• La seccion seis concluye y aporta recomendaciones detalladas.

Los estudios de impacto en línea de mira : 3,350 Kb